Pénombre, la vie publique du nombre

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Du bon usage des taux en politique

Pour la réalisation d’un mémoire collectif, un groupe d’élèves de l’École Nationale de Santé Publique¹ s’est interrogé sur le sens que peut avoir d’assigner à une loi un objectif chiffré, lorsqu’il porte sur un phénomène sur lequel l’action publique n’a qu’un impact problématique. Pour cette analyse, ils ont demandé les lumières de membres de Pénombre. Au reçu de leur rapport, intéressant, nous avons pensé qu’un bref compte rendu pourrait en être fait dans la Lettre Blanche. Les auteurs étaient toutefois repartis chacun vers son activité professionnelle : c’est donc leur professeur qui a donné suite à cette sollicitation.

Il n’y a pas de politique publique sans objectif à atteindre. Le chiffre est l’expression adéquate et sans doute la plus parlante de l’objectivation, son évolution traduit l’efficience de l’action politique. La loi de santé publique du 9 août 2004 n’échappe pas à cet impératif. On peut observer que certains des objectifs énoncés se contentent d’indiquer des directions, le sens de la marche, ainsi l’objectif 94 : « réduire fortement et en tendance régulière et permanente le nombre de décès et de séquelles lourdes secondaires à un traumatisme par accident de la circulation d’ici 2008 ». D’autres, au contraire, sont présentées sous la forme de données chiffrées. Ainsi l’objectif 92 vise « à réduire de 20 % le nombre de suicides en population générale d’ici 2008 (passer d’environ 12 000 à moins de 10 000 décès par suicide par an) ».

Pourquoi un tel objectif s’énonce-t-il en évolution de taux alors que l’autre se contente d’un énoncé de tendance ? Dénombrer des objets est licite dans la mesure où la réalité observée peut se décomposer en unités de comptages. Par exemple, le déroulement d’une campagne vaccinale est décomposée en différents éléments simples : les vaccins disponibles, les professionnels et les institutions adéquates, etc. Chacun de ces éléments peut alors être quantifié. L’opérateur tirera argument des écarts entre les objectifs annoncés et les résultats observés pour améliorer l’efficience de la campagne suivante.

La question du suicide est plus complexe. Mobiliser des acteurs sur chacun des segments de causalité potentielle d’un acte suicidaire pour en réduire la nuisance n’est pas une mince affaire. De ce fait, annoncer une diminution de taux, - au delà de la difficulté comptable et statistique de la production des données - pose plus largement la question du sens de cet affichage. Qu’est-ce que ce chiffre mesure en réalité ? Sans doute pas une diminution objectivée du nombre de suicides que l’on pourrait attribuer exclusivement aux effets de la politique. En l’absence de consensus sur une théorie explicative des relations causales entre les variables impliquées dans la survenue du suicide, nous ne disposons pas de leviers objectivables pour en diminuer l’incidence. Plus qu’une volonté de mesurer la diminution chiffrée de son occurrence, l’évolution des taux annoncée comme projet politique atteste de la puissance signifiante du chiffre. L’énoncé chiffré serait censé favoriser la mise sur agenda politique d’un fait social qui sans cela resterait à la marge. Le chiffrage remplit une double fonction : une volonté politique de mobilisation des acteurs, et en conséquence une incitation aux décideurs à débloquer les financements et mobiliser les moyens d’action. Toutefois, le taux de 20 % témoignerait d’un sentiment d’humilité face aux limites de l’efficacité de l’action publique dans ce champ où la singularité des sujets et le poids de l’environnement social se conjuguent pour brouiller les pistes.

Dans le champ des politiques publiques, le chiffre est un signifiant majeur qui permet d’objectiver le réel. Légitime quand il s’agit de dénombrer des objets quantifiables, son utilisation pose problème face aux objets complexes de la vie sociale. Dans ce cas, l’affichage d’objectifs chiffrés serait réduit à un simple instrument de communication. Lors des étapes de sa construction, de son utilisation dans les évaluations, une éthique du chiffre reste à inventer.

Philippe Lecorps

1. Christian Burgi, Aline Cochet, Dominique Do Chi, Marie-Josée Drigo, Valérie Fortin, Anne Le Stunff, Marie-Andrée Piton, Jean-François Popielski, Sylvie Saque, Pierre Tsuji.

Pénombre, Décembre 2005